[7]由此观之，有关法律问题的决定并非法律，但却与法律有着相当密切的关联，同时其亦属于中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。

参见全国人大常委会法制工作委员会编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2015年版，第59-60页。[6]所以，虽然本文目的在于对《立法法》（2015）第13条的性质、功能等方面进行阐释，但是在进入讨论之前，文章将首先回顾并尝试厘清研究者们对于全国人大常委会作出的此类授权决定不同看法之间的逻辑关系。

[40]例如，赋予集体建设用地使用权出让功能，赋予集体所有的耕地使用权、宅基地使用权抵押融资功能，设立监察委员会等改革事项。研究者们的关注点主要集中于这类授权决定的合法性——全国人大常委会是否有权作出此类授权决定的问题上。地方改革试验者对于违法试验的顾虑可见一斑。最终报告则应在系统总结，尤其是在详尽评估数据的基础上，对暂时调整或暂时停止的效果、试点经验的可推广性等作出判断。[26] 进一步讲，确立地方改革试验的合法性有助于真正确立起合理合法的改革利益与风险分担机制，保障与激发地方改革试验主体的积极性。

《立法法》（2015）第13条在法律层面确认了授权地方改革试点决定所生成的法律修改的试验模式。[25]陈卫东：《当前司法改革的特点与难点》，《湖南社会科学》2016年第2期，第52页。在各级政府向本级权力机关提交财政决算草案前，各级政府及审计机关可以纠正预算执行中存在的问题。

这种做法是在听取整改报告的基础上的有限提升，是对实践当中一些经验的总结，重整改、轻归责等现象仍无法根本改善。1.权力机关主导型预算执行监督制度在权力配置上的理想安排。⑴应当完善预算草案审批制度，在人民代表大会召开前的2～3个月进行，保证权力机关预算审查人员能提前介入预算编制。国务院发布的《地方政府性债务风险应急处置预案》(国办函〔2016〕88号，以下简称《预案》)明确表明，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央实行不救助原则。

因此，行政主导型预算执行监督制度是计划经济体制运行的重要环节。由此观之，从民事债权债务角度，地方政府成为独立民事主体。

[18]参见李小健：《审计整改，成色几何？》，《中国人大》2017年第1期。3.审计监督工作重合规、轻效率契合了计划经济体制要求。另外，《监督法》第8条规定，各级人民代表大会常务委员会可以听取若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的专项工作报告，也可以在听取时，就报告所涉及的预算执行方面的问题，比如地方政府性债务风险进行专题研究审议，对偿债能力进行直接审查，为下一年度的预算决算编制、预算变更提供依据。上述改革方案具有相应合理之处，如将地方债纳入预算管理，增加审计机关的独立性等。

[18]有学者通过对预算执行审计结果进行分析，认为审计结果虽受被审计单位的重视，但实际重视程度与纠正效果存在较大偏差，屡审屡犯现象普遍存在。[22]负债约束软化的本质是一把手说了算，在各地方财经领导小组或政府首长会议，即决定了预算的变更调整，包括融资和举债。但是，《决定》和《意见》仍具有局限性，未能彻底改变行政机关在预算执行监督制度中主导的现状。2.强化权力机关对预算过程规范透明的监督制约。

因此，从财政年度角度看，权力机关监督属于事后监督，审计机关事中、事后监督兼而有之。现行预算执行监督制度体现了浓厚的行政主导色彩。

行政主导型预算执行监督制度是在特殊的历史背景下建立的，具有其历史合理性。(三)发挥权力机关在审计结果利用机制中的积极作用 《意见》指出：建立健全审计与组织人事、纪检监察、公安、检察以及其他有关主管单位的工作协调机制，把审计监督与党管干部、纪律检查、追责问责结合起来，把审计结果及整改情况作为考核、任免、奖惩领导干部的重要依据。

从监督的过程看，审计机关仍受到本级政府控制，本级党委和政府依然要听取审计机关报告，权力机关仅对结果进行监督。按照常规程序，审计机关发现违纪违法的情况，《意见》要求审计机关及时移送相应部门，各部门有必要将查处情况反馈给审计机关。这种情况在地方权力机关尤其明显。权力机关主要是要求被审计机关整改，几乎未用过质询、罢免等方式对审计发现的问题及整改不力情况进行问责。[13]通过对审计工作报告的内容控制，行政机关可以有效控制提交给权力机关的问题数量、质量，权力机关只能以审计报告为基础，参与预算执行监督的过程。从长期看，省级及中央层面的审计机关也应当从省级政府与国务院中剥离，减少本级政府对审计机关的控制，政府仅仅可以接受审计机关的事后监督报告。

加强各级党委、人民代表大会、政府对审计机关的监督，各级人大常委会要把督促审计查出突出问题整改工作与审查监督政府、部门预算决算工作结合起来，建立听取和审议审计查出突出问题整改情况报告机制。(2)权力机关主动对重大投资计划及项目进行监管，建立重大投资计划(包括重大融资举债项目)和项目报告制度，政府对口的部门应该定期把重大项目的计划进展情况报告给权力机关。

权力机关内部的民主决策程序有助于其成为最适合的负债制衡者，可以有效约束一把手举债行为。3.构建约束有力的预算执行监督结果处理机制。

合规性审计注重被审计的结果是否真实、合规，其判断标准往往非黑即白，不太关注政府部门在履行职责时财政资金使用的经济效率。党委研究财政问题的会议是财经领导小组会议，政府则是行政首长办公会议。

在监督的职权配置上，审计机关的地位没有改变，仍然属于各级政府的组成部门，审计机关的行政机关属性并未发生变化，审计机关与各级权力机关的联系也未加强。权力机关不直接对预算执行情况进行审计，它仅仅以听取审计工作报告和审计查出突出问题整改情况的方式，对审计发现问题的结果进行监督。审计工作报告由审计部门起草并经由政府审批，是自查、修改、删减之后的审计结果报告，不能全面反映预算、决算过程中所出现的问题。经济责任、反贪腐成为审计机关的重要工作，预算执行审计重要性相应降低。

例如，应增加权力机关对审计机关及被审计机关会计凭证、会计账簿、财务会计报告的调取和查阅权。权力机关有限参与问题的发现及处理。

实践中，对于资金管理水平较低、违规使用等问题，只要责任者无谋私行为，主要处理方法是整改，几乎不会对领导人产生影响。审计机关往往在对应财政年度下半年或次年初启动预算执行监督制度运行周期。

【关键词】 预算执行监督。在预算的执行过程中，可能会有三种问题，即一般预算违规、贪污腐败和非主观违规。

审计所发现问题的主要内容载体为审计报告。新的行政主导型预算执行监督制度降低了资金违规使用风险，增加了改革容错空间，相应也降低了政府融资难度，扩大了财政资金规模，为发展经济的改革尝试提供了制度空间，适应了社会发展，解放了生产力。十九大再次提出，要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。[14]程乃胜：《国家审计和国家监察要不要合并》，《中国法律评论》2017年8月16日版。

[9]再如，该条例第12条规定的审计事项当中，审计机关审计的对象包含6类。如2016年，仅审计署发现并移送重大违纪违法问题线索600多起，涉及公职人员1100多人。

2.完善的基本思路应是将行政主导调整为权力机关主导。按照十九大报告的要求，要支持和保证人民代表大会依法行使立法权、监督权、决定权、任免权。

2.现有法治环境下权力机关进行主动事中监督的制度空间。本文重点讨论审计机关及权力机关的预算执行监督权运行情况。